建立长效管理机制 提升城市管理水平
民建安庆市委会调研委 张时玲
城市是经济和社会发展的重要载体，是人类文明进步的象征。管理好城市是政府保障城市高效运转和协调发展的重要职责，是适应经济社会发展，提高城市形象品位，改善人民群众生活质量的重要保证。一个现代化城市的管理所达到的目标应该是城市经济繁荣发达，市民生活舒适便利，城市环境整洁优美，经济、社会、环境协调发展。当前，我市正进入一个新的发展时期，城市建设工作面临着前所未有的重大机遇，同时，对城市管理工作也提出了更高的要求。如何实现城市管理科学化、法制化和规范化，如何建立城市管理长效机制，是摆在我们面前的重要课题，需要认真对待，妥善加以解决。
一、建立城市管理长效机制的意义
推进城市管理长效机制建设，就是要摆脱过去管理中“头痛医头”、“脚痛医脚”，或过多依靠运动式、突击性的整治来解决热点、难点问题的管理方式，建立从源头上抑制或减少城市管理问题的预见式管理，实现城市管理的长效化、常态化。
从城市可持续发展的角度看，现代化城市是一个由社会系统、经济系统、环境系统组成的复合系统，它同时进行着经济再生产、生态再生产和人口再生产，城市在这三种再生产中分别产生经济效益、环境效益和社会效益。城市管理长效机制建设的任务就是要解决城市的社会、经济、环境方面表现出来的追求目标与当前现状之间的强烈反差，即通常所说的各种各样的城市问题或“城市病”。城市管理是城市政府的基本职能，建立城市管理长效机制具有重要意义。
1.城市管理长效机制建设是经济社会发展的客观需要
城市是地区经济发展的龙头，今后地区经济发展的竞争，就是城市间的竞争。只有城市的竞争力强了，才能实现经济的加快发展。一个城市竞争力的形成，不仅在于城市规模的大小，经济实力的强弱，环境也是一个很重要的方面。城市环境对经济发展来说，既是个硬环境，也是个软环境，城市环境好了，就能对人才、技术、资本、信息等经济资源形成强大的吸引力，并进而转化为经济发展优势，城市的发展竞争力自然也就增强了。从这一点上说，城市发展光大不行，必须要优，要在扩张规模的同时，高度重视城市管理长效机制的建设。一个不重视长效管理、环境建设的城市，只能是个平庸的城市、没有竞争力的城市。没有竞争力的城市，就是没有希望的城市。
2.城市管理长效机制建设是人民群众追求生活质量的强烈愿望
随着人民物质生活水平的不断提高，对精神文明的要求也在不断增强。城市环境是否整洁优美，城市公共设施、公共事业是否给人们的衣食住行提供方便舒适的服务，这不仅体现了人民群众的迫切愿望和要求，关系到党和政府是否关心群众生活，也关系到党和政府在人民群众中的形象。因此，城市管理长效机制建设既关系城市物质文明建设的可持续发展，又涉及精神文明建设的可持续发展，同时也是加强两个文明建设的最有效结合点，在满足人们日益增长的物质和文化要求中担负着越来越重要的职责。
3.城市管理长效机制建设是依法治市和提升形象的内在要求
随着城市社会公共管理事务的增加，政府职能逐步细化，职能出现交叉重复，往往是实施一个法律，确立一个执法主体，设立一个执法部门。而城市的一处违法行为却常常涉及多部法律法规，多个执法主体、多支执法队伍，造成了“一个部门管不了，多个部门管不好”的局面，使城市管理消耗在无休止的突击整治活动中，环境面貌长期处于“脏乱——整治——再脏乱——再整治”的怪圈中。这种现象的存在，迫切要求建立完善城市管理长效机制，使城市环境面貌始终处于常态水平，进而打造出优美、舒适、有序、安全的城市环境，提高城市品位和形象。
二、城市管理长效化面临的困难
在新的形势下，城市管理工作中还存在着不少的问题，从现象上看表现为：交通拥堵，环境脏、乱、差，侵占道路，“马路市场”，毁坏绿地，农贸市场混乱，乱搭、乱建、乱堆乱放、乱泼、乱倒、乱写、乱画等等。在现实管理过程中，城市长效化管理还面临着一系列的困难和问题：
1.科学的管理机制没有形成
由于城市管理体制未理顺，条块关系不协调，法制不健全等原因，城市管理难以形成合力，难以形成共同负责，共同参与管理的制约机制，城市管理仍处于行政管理与依法管理并存，人治与法制相连，执法与抗法同在的复杂矛盾冲突中，严重阻碍了城市管理走上科学、长效的管理轨道，主要表现在以下几个“不适应”：一是管理观念上的不适应。“重建设轻管理”、“先建设后管理”、“重经济效益，忽视社会效益”、“重眼前利益，忽视长远利益”的观念还未真正扭转过来，城市管理还未摆脱传统管理的模式和框框，造成一些“安全小明小区”不安全、环境脏、乱、差的状况。二是管理体制上不适应。城市管理体制条块纵横交错，政出多门，各自为政，说起来齐抓共管，实际是相互扯皮推诿，削弱了管理权威，使城市整体功能难以得到发挥，事权、财权过于集中在“条条”，城管部门责大权小，难以起到协调作用。三是管理范围上的不适应。城管部门经常化、规范化管理不到位，人手少任务重，致使占道经营、乱倒垃圾、破坏路灯、绿化、户外广告和野广告混乱等现象得不到彻底整治，严重损害了市容环境。四是管理手段上的不适应。有法不能依，违法抗法现象时有发生，行政执法缺乏必备的约束力和强制性，违章建筑、无牌门店的查处需要公安、城建、工商部门的大力支持、联合执法才能顺利开展。
2.市民的文明素质不高
伴随着城市化进程的加快，大量农村剩余劳动力从经济不发达的农村流向经济较发达的城镇，这给城市管理带来了巨大的压力，引发资源配置、劳动就业、福利保险、社会治安等一系列问题。人口质量存在与城市发展不适应的问题。这种不适应表现为：文化素质不适应，受教育程度不高；专业技术、技能素质不适应，不能满足生产、经营、管理等工作岗位的素质需要；文明素质不适应，意识观念、自我修养、言行举止、人际关系的诸多方面，同城市文明的要求存在不少的差距。城市人口数量的增长和质量的相对不足，如同一把双刃剑，对城市的经济，社会发展造成威胁。
我国城市管理应“以人为本”的方向虽然明确，但真正实施举步维艰。目前，市民的整体素质得到了提高，但与城市的发展水平相比，部分市民群众的城市意识、环境意识、卫生意识还不够强，维护环境、爱护城市的主人翁意识还有待提高；少数市民缺乏法律意识，对执法队伍的检查采取逃避态度甚至抵制举动，在日常行为中还存在随地吐痰、乱扔乱倒等现象，甚至有肆意偷盗和破坏公共设施的人，在很大程度上加大了我国城市管理的难度。
3.城市管理行政执法工作力度较为薄弱
首先，城市管理综合执法机构职能多任务重，难以实现常态化的管理。城市管理综合执法机构获得的权力、人员编制和经费是有限的, 但管理职责和义务却是无限的。目前城市管理综合执法的范围涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公安交通、工商、建设、房地产、城市规划，以及文化广播电影电视、新闻出版、文物、体育和旅游管理等城市管理的方方面面，职能太多。同时由于缺少必要的强制手段和防护装备, 城管执法人员既没有人身安全保障， 也缺乏执法权威，致使工作人员缺乏工作动力及更新城市容貌的激情。
其次，“管理”与“执法”不分，加重了城市管理综合执法部门的执法难度。行政执法是行政机关履行其特定职能的活动，需要赋予相应的权力，为此，法律规范从管理上赋予其规范性文件制定权、审批权、许可权，在执法上赋予其处罚权、检查权、强制权等一整套权力，是一个完整的流程。当初成立城市管理综合执法部门的指导思想是管理与执法分离，但现行的城市管理综合执法是管理不综合而执法综合， 反而又产生了新的脱节和矛盾，增加了综合执法机关与原行政机关在执法上的交易成本，影响了“管理”和“执法”各自的效率和效能，甚至产生“管理”部门与“执法”部门之间职责不清、关系不顺、联系不够、监督不力、相互推诿等现象。
第三，执法人员素质参差不齐影响了城市管理行政执法工作的开展。城管执法涉及的领域广泛，执法情况复杂，这就要求执法者不仅应具有完备的法律知识和法律意识，还应具有较高的政治素质和丰富的社会经验。由于各级政府对城管的重视程度不够，城管的选拔、录用、激励机制不完善，城管执法人员身份背景、文化素质良莠不齐。一些执法人员缺乏城管执法专业知识， 不能正确理解和运用法律理论和基本的法律知识，执法行为不规范，违反程序办案。加上现行的城管执法队员教育训练制度和教育经费的严重制约，少数执法人员缺乏专业技能训练和必要的培训，不具备从事城管执法工作所必要的技能和业务水平，不能完全适应城管执法工作需要。
三、建立城市管理长效机制的基本途径
城市管理是一项任重而道远的工作，城市管理长效机制的建立也是一个需要多方参与、多方协调的系统工程，从立法机关、行政机关到普通公民，都应积极投入其中，共同打造美丽富饶、和谐宜居的现代化城市。
1.推行科学城市管理体制
坚持高效能的城市管理是确保城市建设和各项工作有序推进，提升城市竞争力的关键。城市的建设与发展，规划是依据，建设是基础，管理是保障，城市管理不仅是全面优化城市系统整体功能，提高城市综合效益的动力之源，也是确保规划和建设的综合目标最终实施的重要条件。城市建设往往是阶段性的，而管理则是长期的。特别是当今人们的物质精神文化生活水平日益提高，城市管理被推到了空前重要位置之上。科学的城市管理体制是提高城市现代化管理水平的内在要求和关键所在。要坚持“依法治市、责权对等、属地管理、市场运作”的原则，调整完善现有的机构设置和管理职能，该集中的必须集中，该下放的坚决下放，该市场化运作的坚决市场化，进一步明确市、区两级政府的城市管理职责，理顺条条之间、块块之间、条块之间的责权利关系；运用法律的、行政的、市场的手段，遵循管理体制系统化、管理方式属地化、管理机制市场化、管理手段法制化、管理服务高效化、管理过程社会化和管理目标长效化的工作思路，进一步下移城市综合管理的重心；建立和完善“两级政府、三级管理、四级网络”（两级政府指市、区，三级管理指市、区、街道，四级网络指市、区、街道、居委会）的城市管理体系，实现政令畅通、运转协调、整体优化的工作目标，从根本上改变城市管理旧有的运作模式，充分发挥基层组织、市民群众参与城市管理的积极性，促进管理水平不断提高。
2.加强城管执法机构的独立性与权威性
目前，在政府管理的机构和事业中，城管执法机构并没有行业主管部门。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。树立城管执法机构的独立性与权威性，可以有两条途径：一是给城管确定“婆婆”，即主管部门，找到强大的后盾。二是坚持无行业主管部门体制的探索， 但从立法上给予足够的支持，使得城管执法机构和城管执法事业不靠“人”（主管部门）而靠制度（法律规定）运转。但这种途径需要从中央到地方都加强立法，短期内难做到。其次，要理顺相关职能部门间的关系。对目前出现的权责不清的情况进行再确定，并随着各项工作的逐步深入，加强各部门之间的交流与沟沟通，及时协调、明确有争议的职责范围，使城市管理工作主体明确，责权一致，从而增强城管工作的有效性。
3. 全面推进城市网格化管理
长效管理要依托于提高城市管理的科技水平，实施数字化城市管理是加强城市长效管理的有效途径。数字化城市管理利用先进的网络技术，获取实时的、全面的信息，减小了传统城市管理模式下意见征集过程中产生的人为影响，增强了信息的时效性和真实性，为政府制定高品质的决策提供了必要条件。我们应加快数字化城市管理模式建设步伐，构建统一指挥、监督有力、沟通快捷、分工明确、运转高效的工作机制。进一步整合通信技术、信息技术、地理编码及网格地图技术，全面推进城市网格化管理，实现城市管理空间细化和管理对象的精确定位，再造城市管理流程，确立城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，从而实现精确、敏感、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理。
4.推行人性化执法管理
城市管理的本质是对人的管理，“以人为本”、执法为民，是建设政治文明的题中应有之义，也是城市管理行政执法工作的出发点。所谓“人性化执法”，是指执法人员在执法过程中严格按照法律法规有关规定，在尊重当事人合法权益和保障其生存空间的前提下，依据正当有序的程序进行理性化、非歧视性的执法活动。在执法过程中给予相对人充分的人文关怀和帮助，使之感受到平等、民主、和谐，实现公正执法与执法效果的统一，真正做到“尊重于人，服务于人，归属于人”，构筑和谐、稳定的社会。
5.推进公众参与城市管理机制
落实长效管理机制，关键在于建立公众参与机制。要最大限度地发挥市民群众和社会各界在城市管理中的主人作用，调动广大市民和社会各界的积极性和创造性，形成全社会齐抓共管的良好氛围。要精心设计载体，形成具有地方特色、与区域经济社会发展相适应的公众参与城市管理机制，使城市管理由政府主导向社会共同参与转型，在公众参与城市管理上由政府自上而下的宣教模式向“公众自省、公众自觉、公众自发”自下而上的互动模式转型，最终形成公众参与城市管理长效机制。
6.加强城市管理执法队伍建设
建立巩固长效机制，要加强城市管理执法队伍综合素质建设，大力推行文明执法和严格执法。城管执法队伍的素质高低直接影响城市管理工作长效化是否能真正实现。提高执法队伍素质要“两手抓、两手硬”，一是要抓好政治思想素质教育，保证执法队伍政治合格、作风优良、清正廉洁，在工作中能够依法行政、秉公办案；二是要抓好业务技能培训，执法队伍可以采用培训班、业务知识讲座等多种形式，帮助队员掌握法律法规、熟悉法律依据，做到依法办事、文明执法、科学执法；三是要抓好规章制度建设，推进城管执法队伍“准军事化”建设，保证城管执法队伍的战斗力和快速机动反应能力。四是要抓好心理疏导，对需要解决心理困扰的队员，帮助其正确对待挫折，正确认识自己、他人和社会，科学辩证地看待执法问题和执法冲突，从而以平静的心态对待执法，以良好的精神状态投入工作。
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