加强规范性文件管理 推进法治政府建设
加强规范性文件管理，推进法治政府建设
民建安庆市委会 王翠萍
规范性文件俗称“红头文件”，是行政主体为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的行政法规、规章以外的、规范行政主体或不特定相对人、具有普遍约束力、可反复适用的各类文件的总称。它是政府机关行使权力的载体，在社会管理中发挥着十分重要的作用。加强规范性文件管理，是十八届三中全会决定确定的深化改革的重要任务，是贯彻落实十八届四中全会决定、深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要工作。
安徽省在推进法治安徽建设过程中，认真贯彻落实党中央和国务院文件精神，加强规范性文件管理。在无中央统一立法的情况下，安徽省在全国较早地制定了《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》，近年来各级政府更加大了规范性文件备案审查制度建设，2015年第一季度，仅安徽省政府法制办审查的规范性文件就多达108件，这些举措有力地推动了我省规范性文件的制定与实施，但是，规范性文件的规范化、法治化仍然任重道远，我省规范性文件在制定、实施、审查、监督等方面仍存在一些问题，如今年上半年，24家花炮企业将安徽省政府告上法庭，一审判决省政府败诉，其重要依据就是省政府要求全省花炮企业整体退出的红头文件，没有法律依据。
我省规范性文件主要存在以下问题：
1.部分规范性文件质量不高。一是存在违法现象。规范性文件的制定必须严格遵守法律和法规，但在实际操作中，各地、各部门规定的规范性文件常常变更、超越法律法规内容、违背立法意图。二是不具有可操作性。规范性文件是对法律法规等上位法的细化，但部分规范性文件制定粗糙、脱离实际，难以执行。如我省某市关于征收集体土地房屋拆迁安置先后出台了三个文件，其中74号令则因为脱离实际，基本上未能实施，既增加了行政成本又降低了政府威信。三是一些政府部门在制定规范性文件时法律意识不强，着眼于方便自身管理，而不是为群众着想、为人民服务，如我省某市关于征地补偿，补偿款不按照商业利益与公共设施、基础设施的利益不同区别对待，特别是商业开发的征地补偿过低，导致群众抵触不满。
2．部分规范性文件相互冲突、不协调。由于规范性文件的制定，涉及到不同层级的政府以及不同的部门，各行政管理部门的管理界限没有明确界定，导致不同部门制定规范性文件时，或者基于完成上级任务彼此重复、相互抄录，或者考虑不周、文件“打架”、相互冲突，甚至涉及利益相关事项，争相出台规范性文件，越权扩大部门职能，争取部门利益，地方保护主义、部门保护主义严重。
3. 规范性文件制定程序不规范。各级政府及其部门在制定规范性文件时比较混乱，有的不进行深入的调查研究，有的没有充分的论证，没有广泛征求意见，有的不按照规定报备，使得规范性文件的制定缺乏民主和科学。在规范性文件外在表现上，规范性文件的界定、名称、基本结构、基本形式、基本要素，各地自行其是，缺少统一的规范性文件技术规定，甚至一些基层政府也弄不清自己制定的是规范性文件还是一般性文件。
4. 规范性文件备案审查不到位。规范性文件的备案审查常常由政府部门的法制办承当，而法制办人员有限，县级政府法制办一般只设一人，法制部门人员专业知识有限，涉及到行政专业性强的事务如质检、农业、高科技等常力不从心，缺少专业的审查机构、专门的审查工作队伍以致审查乏力，而跟踪评估、及时修改更难以到位。
5．乡镇政府规范性文件制定长期失范。由于《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》在制定之初并未将乡镇政府纳入规范性文件制定主体，长期以来，乡镇政府规范性文件是否制定、如何制定，随意性较大。2014年该规章修改虽增加条文规定乡镇政府制定规范性文件“参照本规定的有关程序规定执行”，但该规定既过于模糊，又未能考虑乡镇政府实际情况区别对待，如其他政府规范性文件制定时由政府法制部门统一审查，而乡镇政府基本不设法制办。
为此，我们建议：
1.提高规范性文件制定主体的法治意识与能力。通过法治学习，强化各级政府机关领导与工作人员的法律素质，领会宪法、法律、法规的基本精神，在制定规范性文件时不违法；根据政府权力清单，明晰各级政府与部门制定规范性文件的权限，做到制定规范性文件不越位、不缺位；以法治意识服务意识引领制定主体制定规范合法、接地气、具有可操作性、着力保护行政相对人合法权益的规范性文件。
2.健全规范性文件公众参与制度。规范性文件直接对群众产生拘束力，为确保规范性文件的科学民主和执行力，必须改变当前公众参与流于形式的做法。一是将公众的主动参与与行政机关的邀请参与结合起来，既要认真听取、吸纳公众主动参与的意见，又不能坐等群众上门，而要通过广泛调研、座谈会、听证会等途径邀请公众参与；二是对公众的意见，相关部门不得以“认真进行研究”等形式敷衍，要记录在案，建立正常的答复、处理渠道；三是规范性文件制定、实施、监督中全程建立公众参与制度，尤其是规范性文件实施后，公众作为行政相对人，对文件的合理性最具有发言权，公众反映的问题相关部门要认真处理，必要时启动规范性文件修改程序。
3.进一步规范规范性文件的制定程序。针对当前各地规范性文件名称不一、语言表述混乱、形式要素不全的乱象，急需建立规范性文件的技术规范，对规范性文件的名称、基本要求、基本结构、基本表述、法律责任等统一规定；针对当前各地规范性文件起草基本由行政机关垄断起草权的习惯做法，应引入有关组织、专家学者参与制，逐步实施委托有关组织、专家学者起草制，有关组织、专家学者起草或参与起草可以最大程度保证规范性文件的公正与中立，矫正行政机关的自利倾向。
4.严格实施规范性文件备案审查。规范性文件备案审查是一项专业化、系统化的工作，必须保证充足的专业力量承当审查工作，并建立分工明确、责任具体的各级备案审查机构。在审查机制上，将事后审查与提前介入相结合，将合法性审查与合理性审查相结合，将专门机构审查与专业机构协助审查相结合，做到备案审查全覆盖，规范性文件三统一（统一登记、统一编号、统一公布）。
5.完善基层政府规范性文件管理制度。各项法律法规、上级规范性文件往往都要依靠基层政府贯彻执行，因此，规范性文件应该是层级越低，数量越多，但现实的情况是，乡镇政府规范性文件制定长期缺失或根本不按照规定接收备案审查，基层政府法制力量极为薄弱，因此，首先要加强基层政府法制队伍建设和培训；其次，要建立基层政府规范性文件指导制度，利用现有的资源最有效的办法是由备案审查机构提前介入并指导。再次，分级管理，区别对待。省、市一级的规范性文件更注重政策性和普遍性，基层政府规范性文件对具体适用性要求更高，不应该将我省规范性文件制定管理一刀切，要根据基层政府特点制定基层政府规范性文件的相关制度。
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