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关于农村住房抵押、担保、转让试点中的难题和困惑

发布时间:2016-07-30 11:23:43 浏览量: 来源:民建办公室 作者:管理员

关于农村住房抵押、担保、转让

试点中的难题和困惑

            民建安庆市迎江区委副主委      陶明卫

农村农民开展生产经营、自主创业的情况非常普遍,但农民的融资手段较为贫乏。农村住房抵押、担保、转让作为农民的融资手段在各地纷纷进行试点,安徽省将建立并实施农民住房产权登记制度,农户获得建设部门发放的房屋所有权证后,有望以农村住房作抵押获银行贷款。  

    安徽省建设厅已就农民住房产权登记做了长时间调研,目前该厅已初步制定“农村住房登记管理办法”,主要目的是为了盘活农民住房资产,并使之变为“资本”,深化农村改革,增加农民收入。

  安徽省建设厅正在与金融监管部门、土地管理部门协调,完善农民住房抵押贷款的实施方案。该方案可能在安徽省一些具备条件的县市或乡镇先行试点,更大范围的改革将视试点的效果和各方面的反馈而定。安徽以农房产权登记为基础探索农村住房抵押贷款,是保障农民的住房财产权的重要制度创新,有望以农村住房的抵押而实现农村宅基地的市场化流转。同时,农民住房抵押对解决农民贷款难也具有重大意义。

而在安徽农村,农民住房抵押贷款实施起来存在着相关障碍。中国现行法律和政策规定,农民宅基地属于集体所有,只能在本村流转,造成农民住房长期不可交易,相应的房屋权属登记系统也极为滞后。近年来,随着城市化的快速发展,农民住房和宅基地自发流转甚多,引发诸多矛盾。安徽省农民的住房大多没有房产证。由于缺乏合法的产权登记,农民住房无法实现市场化交易,自然也不能抵押。随着大量农民进城务工和定居,大量农房闲置而不能交易,造成农村资产的巨大浪费。目前中国农民最值钱的资产有两个:一是农村承包权,一是宅基地使用权。依照《物权法》,这两个都被定义为“用益物权”,也就是说,事实上就是农民的财产。但是目前现行法律却规定两者都不能抵押,事实上等同于限制了农民的财产权利。

首先根据“房随地走、地随房走”的双向统一原则,房屋办理抵押登记,势必表明该房屋所占有范围内的土地使用权也一并进行了抵押。尽管农村住房和宅基地在一定范围内可依法转让,但并不表明宅基地使用权抵押合同的效力为有效。根据《土地管理法》第六十二条第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”;《物权法》第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记”。上述规定表明,法律并不禁止农民住房的买卖和宅基地使用权的转让,而是对于受让对象设定了一定的范围以及对出让方设定了一定的后果。因此,农村住房、宅基地在一定范围内进行有条件转让的行为是有效的。但是,对于宅基地使用权的抵押,考虑到国家利益以及社会安定等因素,担保法和物权法均明确作出了禁止性的规定。《物权法》第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”,表明《物权法》对于宅基地使用权抵押行为的效力并未作出实质性的突破(《物权法》草案也曾多次重申该观点);《担保法》第三十七条第(二)项和《物权法》第一百八十四条第(二)项均规定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但法律规定可以抵押的除外”。这里所说的法律规定可以抵押的集体所有的土地使用权的范围,指的是《物权法》第一百八十条第一款第(三)项规定的以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等的土地承包经营权设定抵押,和《物权法》第一百八十三条规定的乡镇、村企业以其厂房等建筑物设定抵押,其建筑物所占有范围内的土地使用权一并抵押的情形。以法律明确用列举方式规定的禁止设定抵押的宅基地等集体土地使用权为抵押物,其抵押合同应为无效。同时,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第4条规定:“合同法实施后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据”,故宅基地使用权抵押合同的效力认定应当以全国人大及其常委会制定的《担保法》和《物权法》规定为依据,不得以任何地方性法规、行政规章或其它规范性文件为依据。在法律、行政法规未对宅基地使用权抵押行为的效力作出相反规定的情况下,目前来说,该抵押合同的效力只能认定为无效。金融机构在出现贷款人还贷不良情况时,能不能追溯相关登记机构的登记责任,表明考虑到抵押合同的效力存在问题,而限制金融机构就抵押合同无效造成损失时向抵押登记机构追究不能行使优先受偿权的责任。

其次是实际操作上的障碍,既然宅基地使用权抵押合同为无效,那么,对于出现不良贷款情况时,金融机构要求对抵押物行使优先受偿权缺乏法律依据,将会使“抵押”债权等同于普通债权,从而导致金融机构贷款风险大增而不愿从事此项贷款业务,因此,农村住房抵押贷款作为融资手段将无法得以真正实施。实际操作中,抵押人用作抵押的房屋和其富余房屋一般均在同一处,且有可能房屋内部结构互相连为一体。而抵押人一直在当地生活,在处理抵押房屋时,对于本集体经济组织的其他村民来说,一方面碍于情面,不愿受让抵押物,另一方面受让房屋后不得再另行申请宅基地,如果宅基地不够,不如自行审批建房,起码可以省去宅基地受让费用。对于本集体经济组织之外的农户来说,更会考虑方方面面的问题而放弃受让。因此,农村房屋、宅基地的受让方市场相对很小。如果在农村普遍开展房屋抵押贷款融资业务,则到时会出现大量抵押房产无人受让,抵押房产仍被抵押人实际使用的情况。

抵押人的抵押房产产权经拍卖或变卖程序归于具备一定条件的买受人后,鉴于抵押人系当地村民,抵押人不配合房屋腾退、腾退后对买受人人身进行骚扰、对房屋进出通道进行妨碍的现象,在实际操作中时有出现,这无疑会大大增加执行机构的工作量。同时,也打击了买受人的购房积极性,将会进一步限缩买方市场,抵押房屋的成交价格和交易成功率也因此会大大降低。农村住房抵押贷款是各级政府确定的农民融资的一种方式,但在“房随地走、地随房走”的原则规定和法律未突破宅基地使用权抵押效力的情况下,农村住房抵押贷款的实施将会出现一系列问题。

综上所述,按照安徽省改革思路,要按照城乡一体化的原则“推进集体土地房屋权属登记”,给农村居民发放房屋所有权证。其次,农民有权以房屋所有权为抵押品,从银行获得贷款。安徽省的该项试点主要目标是扫清农民住房抵押贷款的基础性障碍。安徽省的改革,亟须全国性的制度性改革支持。在农地产权制度缺乏突破的当前,如果安徽有关方面能及时制定农房抵押权实现后的后续政策、平衡改革试点与现行土地管理法律的潜在冲突,可为全国农地制度改革提供“样本”。

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